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１９９５年末，是“图们江工程”一个新的里程碑。
这年的１２月６日，在纽约联合国总部的托管理事大厅，中国、朝鲜、
俄罗斯、韩国和蒙古等五国代表，签署了三项关于开发图们江地区的国际性
协定。它们分别是：由五国代表共同签署的《关于建立图们江经济开发区及
东北亚开发协商委员会的协定》、《图们江地区经济开发区及东北亚环境谅
解备忘录》以及中、朝、俄三国代表签署的《关于建立图们江地区开发协调
委员会的协定》。
而在一个多月前，由联合国工业发展组织和我国共同举办的＇９５中国
图们江地区国际投资贸易洽谈会，取得了圆满成功。
无论是此次洽谈会还是三项协定的签署，都明确地表明一个信息：经过
４年的考察、研究、协调、调整之后，多国联合开发图们江的基本条件已经
成熟，图们江下游地区即将成为我国东北国际经济合作的热点。特别是协定
的签署是标志图们江地区乃至东北亚区域合作开发的一个里程碑。
吉林省政府副秘书长、省图们江开发办公室主任丁士晟认为，中、俄、
朝三国几年来在各自区域内的开发建设，以及开始进行的双边合作，为多国
合作开发图们江地区打下良好基础。＇９５中国图们江地区投资贸易洽谈会
是正式进行投资促进和贸易促进活动的重要步骤。此次有关国家签订的三个
文件又为国际合作提供了必要的法律基础和框架。
这位蜚声中外的图们江工程主要策划人高兴地说：“造福东北亚三亿人
民的图们江工程，现在正由‘纸上谈兵’变为‘脚踏实地’。”
联合国寄予厚望稳步推进
图们江下游开发计划（即图们江工程）是联合国开发计划署于１９９１
年提出并向全世界公布的。其主要内容是：利用２０年时间，筹资３００亿
美元，将中、俄、朝三国交界的图们江三角洲，发展成东北亚的交通、运输、
贸易、金融中心，以区域经济的合作开发、共同繁荣，求得周边国家的政治
稳定。联合国选定了这个地区，是看好了这里广大的市场、优越的地理位置，
以及周边国家在资金、技术、人力、自然资源、生产力发展水平上的互补性。
自项目宣布以来，联合国依照国际惯例首先进行了长达４年的可行性研
究和前期准备工作。１９９２年在汉城召开第一次管委会会议，决定出资３
５０万美元支持项目的可行性研究，迄今，共举行了十余次专家会议和５次
项目管理委员会会议。到目前，联合国开发计划署和其图们江项目管理办公
室集中做了以下几件事：
一是制定了图们江地区发展战略。图们江地区开发就是要改善当地人民
群众的生活福利，使东北亚地区人民受益，必须加快这一地区的基础设施建
设、产业和贸易的发展。据此，第一步是形成可以发展的环境，建立适当的
贸易政策和法律。第二步是改进服务，主要是建立商务服务中心。第三步推
动贸易发展，要求简化海关手续，交换信息和价格合理化。第四步是吸引新
技术和投资，改进市场销路。这就需要建立投资信心和减少风险，促进投资，
改进金融安排。
二是制定了地区发展规划。此规划到２０２０年，内容包括对基础设施
的海港、铁路、公路、民航、水供应、废水处理、电力、通讯等项目的要求。
三是制定环境战略，即发展经济时注意环境保护，以保持长远的生命力。
为使世人了解图们江地区开发，重视环境保护，专门拟定了一个图们江地区
开发环境备忘录。
四是建立相应的组织机构。今年５月底，联合国组织中、俄、朝、韩、
蒙等国政府草签了关于建立图们江经济开发区和东北亚开发协商委员会等三
个协定。年底协议的正式签订，使图们江地区第一次出现了政府间经济合作
组织。
迄今，联合国已完成了可行性研究，并借助其威望向世界宣传介绍使图
们江开发项目广为人知，在中国，它与三峡工程、浦东开发并称为三大跨世
纪工程。同时，根据可行性研究的结果安排了实施阶段的组织结构和工作任
务。
其它日本、韩国等国家也在此期间完成了考察工作，使外部环境逐步完
善。日本输出银行已经决定向蒙古提供５０００万美元商业贷款，以支持它
尽快修筑从乔巴山到阿尔山的准轨铁路。
联合国诚意方殷，对图们江开发项目倾注了信心与期望。作为正式实施
的第一步，首先在中国举办图们江地区国际投资贸易洽谈会。为此，联合国
工发组织进行了长达一年时间的准备工作，帮助地方按国际惯例提出和组织
引资项目，培训人员。
珲春开发建设由热而实
作为项目发起国，我国特别是地方政府对图们江开发一直持积极态度。
１９９２年３月，位于图们江下游的吉林省珲春市被列为我国首批沿边开放
城市之一，由此形成了开发热潮。国内资金纷纷拥入，珲春市民工云集，房
地产业、建筑业、第三产业急剧发展。
但从１９９３年下半年开始，随着国家经济政策的调整，国内投资紧缩，
珲春市的开发逐渐变冷。从国际环境上看，朝、俄两国的动作也不大，处于
冷静处理、修改方案以及各国内部改革与多边协调时期。１９９３年朝鲜半
岛出现危机，俄国政治经济形势不稳定，尤其远东地区军政要员更迭频繁。
同时，在联合国规划具体落实、实施的形势推动下，朝、俄两国都面临土地
租让及相关法律问题，以及由此引起的各国间未来利益分配等实际问题，各
国因此都冷静下来做工作。
在这个阶段，国家及吉林省各级政府抓紧时机调整产业结构，加强基础
设施建设，使图们江开发由“冷”走向“实”。几年来，国家和吉林省在珲
春的基础设施建设上投资总额达３０亿元，较大的改善了这里的投资环境。
目前，图们至珲春铁路正线已经贯通，距珲春１１５公里的延吉机场改
造工程已经竣工，可起落大中型客机，并已与国内一些大中城市和国外部分
城市通航。珲春至海参崴国际通讯线路已经开通，珲春至罗津６０公里光缆
通讯线路铺设完成，珲春对俄口岸设施齐全。目前这里电话可直拨全世界，
水、电供应能力都增加了五倍。此外我国正与俄方共同建设边境铁路，共同
建设经营俄方的扎鲁比诺港
过去，中国在日本海与对岸国家一直没有交通联系。在东北亚各国共同
努力下，去年夏天中国已开通了经朝鲜清津到日本新泻、舞鹤、境港等定期
航班；经朝鲜罗津到韩国釜山的集装箱水陆联运；经俄罗斯海参崴、扎鲁比
诺港到韩国的航线；也通过俄罗斯，集装箱可达日本西海岸。可以说，珲春
的出海通道已初步打通。
丁士晟说：“这是图们江地区投资环境的最大改善。这不仅为到这里投
资的外商提供便捷的交通，也将给这些港口城市带来繁荣。”
国家开发区之一的珲春边境经济合作区也加快建设步伐。起步区完成了
“六通一平”，具备了工业生产、金融贸易、保税仓库、公共服务设施等多
种功能，落实工业项目２７个，可形成年产值５亿元。国务院特区办副主任
赵光华去年实地考察后说：“这是全国１４个边境合作区中办得最好的一个。”
目前，对珲春市的投资逐步回升，表现为“内冷外热”：一是外商纷纷
投资办厂，工业得到发展。据统计，珲春边境经济技术合作合作区已经引进
外资２亿元，到位率为９０％。在去年１０月的洽谈会上，珲春签约额１．
０９亿美元，合同和协议吸引外资５８５２万美元。据了解，１９９４年前，
珲春投资７５％以上来自国内，而现在恰好相反，８成来自国外。二是外国
客商频繁进行实质性考查，日本、韩国的大公司都到过这里，他们不仅是
“看一看”，大都带有具体的合作项目。
吉林省图们江开发办公室主任丁士晟认为，珲春开发之所以形成目前
“内冷外热”的局面，有三个原因，其一是国内经济政策的调整；其二是联
合国进行长时间的可行性研究，现在刚刚开始实质性操作；其三是国际合作
的复杂性。
外资青睐图们江
联合国及各方专家认为，图们江开发首先为东北亚各国带来了发展的新
机遇。因此，这里寄予了东北亚各国发展经济的新希望。
由中国东北、俄罗斯远东、朝鲜、韩国、蒙古、日本组成的东北亚地区，
被世界公认为资源丰富，位置优越，交通便利，将成为下世纪世界工业、农
业、森林、淡水等资源的重点开发地区，并形成新的世界工业带。更为优越
的条件是，东北亚各国经济具有很好的互补性，通过国际合作开发，必将发
展成为展望二十一世纪的国际物流枢纽和出口贸易的重点加工区，成为东北
亚经济核心地区之一。
专家们认为，图们江三角洲是东北亚地区国际合作最佳之地。俄罗斯远
东有世界最后一块资源丰富、未被开垦的处女地；蒙古有矿产和畜牧产品；
朝鲜有森林资源和劳动力资源；中国东北具有农产品、轻工、劳动力资源和
巨大的消费市场；而日本和韩国则具有资金和技术优势。通过国际合作，将
使各国互惠互利，带来发展良机。
在＇９５中国图们江地区国际投资贸易洽谈会上，共签约８．４亿美元。
联合国官员和中国有关部门认为，这是在中国举办的地区级招商会中最成功
的一个，表明了国际投资者对这一地区的强烈兴趣，预示了图们江开发的光
明前景。
洽谈会根据国际通用的方法和要求，经联合国工业发展组织专家评估、
筛选出１７大类１１６个项目，包括煤矿、食品、纺织、木材加工、化工、
石油、机械、运输设备、农业、仓储、和通讯、房地产等方面。在投资方式
上采取更灵活的利用外资形式，包括鼓励外商独资和按规划、产业政策包片
综合经营开发，出让部分企业产权和土地使用权，采取股制改扩建现有企业
以及闲置厂房出售等。
据统计，此次洽谈会共有５大洲２９个国家的５５０名客商报名，限于
接待能力，只接受了３５０人的申请，这在中国举办的地区级贸易洽谈会上
是前所未有的。联合国方面原估计，能有１００名外商参加就是成功，但实
际到达的人数远超预料，至洽谈会结束后，仍有外商不断赶来。从投资意向
上看，大部分集中在资源转化行业，但也开始有投资于基础设施建设上，说
明外商看好这里的长远趋势。
许多参会客商对图们江项目都抱有极大的信心。荷兰商业银行沈阳代表
处代表黄珉强说：“图们江地区是东北亚能源、交通和通讯最佳之处，我们
对这里抱有特别的兴趣。”台湾荣观建设开发股份有限公司在珲春投资房地
产项目，目前由于国家经济政调整受到影响。他们这次组织了东南亚的１５
个商家来这里，并准备继续投资于流通领域。董事长徐荣孝说：“这个地区
人口少，市场不发达，因此并不适合投机家。但从图们江地区长远前景好，
适合真正的投资者，从战略上讲，我对自己的选择很有信心。”
日本三菱驻大连的东北地区贸易代表森田贵先生的看法则代表了日本一
些大公司。他称，与三菱公司三年前考查时比较，珲春有了很大发展，三菱
正蓄势以待，“只要当地基础设施建设完成，三菱就会大举投资。”
美国未来趋势国际集团专门作投资中介，董事长华赞第一次到珲春，他
说：“这里的各种条件远比想象的要好，非常希望独家代理向以色列、美国
的招商权。”各种信息表明，新一轮图们江开发的热潮已经掀起。
联合国开发计划署图们江项目办公室主任Ｍ·安德顿说：“图们江地区
前景是很光明的。同中国南方一些地区比较，其投资前景也是很好的，这里
港口多、离海近，交通条件比南方优越得多。”
朝鲜、俄罗斯态度大转变
在国际合作开发图们江下游的三方角逐中，原来一直落后的俄、朝两国
现在急起直追，已对我国构成挑战。各方一致认为，中国必须加大开放力度
和投资强度，方能免落后手，不拖图们江开发的后腿。
图们江开发项目最初由中国提出，并由中国推动，我国的经济实力与政
治稳定性、国际信誉都较其它邻国强，在第一阶段明显占据优势，其最大成
果就是吸引的外资远较俄、朝为多。
截止去年，朝鲜、俄罗斯等国家出于种种原因，对图们江开发仍然态度
暧昧，“半推半就”。但从今年起，上述两国无论在实际行动还是开放政策
上都有大幅度动作，令人刮目相看。
俄罗斯对图们江开发项目态度日益明确，已由地方政府行为上升为中央
政府行为。他们已制定了开发远东地区的庞大计划，并与联合国的图们江计
划接轨。他们准备分三个阶段使毗邻图们江口的扎鲁比诺港达到五千万吨的
货物吞吐量，还在纳霍德卡建立自由经济贸易区，推动远东地区的开发。在
开放政策上，先后宣布海参崴、纳霍德卡为自由贸易区后，今年正式宣布毗
邻我珲春的哈桑区为自由贸易区，并同意中国利用其港口，为中国利用波谢
特、扎鲁比诺、海参崴、纳霍德卡港实施陆海联运提供方便。允许扎鲁比诺
港以股份制形式扩建和第三国投资，对通过珲春口岸的外国人实行“落地签
证”。
在基础设施建设上，俄方已经拓宽克拉斯基诺─珲春口岸公路，并铺设
了柏油路面。国家将把克拉斯基诺口岸作为远东最大的口岸进行建设，设计
每天通车量为２０００辆。铁路建设不仅保证投资而且列入国家计划，现已
完成大部分铺轨工作。两年前，中方要求俄方尽早接通铁路，现在情况恰好
反过来，俄罗斯咄咄逼人，向中国提出挑战。
同时，两年没有接见吉林省领导的滨海边疆区最高行政长官，去年的一
个月内就三次主动和吉林省领导人接触，并提出能否与珲春形成紧密型开发。
这说明俄罗斯无论从认识到行动都已提高一个层次。
朝鲜于１９９３年提出经济发展调整战略，将罗津－先锋自由经济贸易
区扩大，总面积由６２１平方公里增至７４６平方公里。近两年，它积极同
我国延边州各县、市开展经济技术合作项目，发展边境贸易，并恢复了跨国
旅游。
朝鲜还成立以咸境北道副委员长为首的自由贸易区管理委员会，直接由
中央指导其工作。据了解，朝鲜在困难、复杂的环境中，近两年已颁布自由
经济贸易区法等２６项法律和法规，为外商投资和企业的经济活动提供了法
律保障。这些法律法规已经过相当于中国人大的“大议员会议”通过。相比
较而言，朝鲜的政策以中国为蓝本，但更优惠，也更详细，可操作性强。自
由经济贸易区的发展规划也制定完毕，码头扩建等项目前期工作细致。
从实际行动看，朝鲜决定今后两年中每年出１亿朝币（相当于５０００
万美元）搞建设，包括与英国合资５０００万美元在罗津建国际机场。目前，
已派２万人到罗津，由中央拨款修建公路、改造铁路，搞邮电、宾馆等基础
设施。
朝鲜还将其开发区用铁丝网围起，以争取更大的自由度，它的开放程度
令人吃惊，比如香港人黄镇起搞５０公顷土地开发，朝鲜允许在其中建赌场
等项目，其官员称“既然土地租出去了，外国人怎么干都行。”自由贸易区
还允许韩国人通过，过口岸手续简单，第三国人不需要签证，就可在区内旅
游７天。目前，该自由经济贸易区已经吸引国外资金２亿美元，到位２００
０万。
去年，朝鲜还与联合国在北京共同举办了招商会，朝鲜政府拿出７５亿
美元的引资单子，与会每个客商收费１５００美元，政府没花一分钱就成功
举办了招商活动。
参加＇九五中国图们江地区投资贸易洽谈会的朝鲜代表团长金文成说：
“朝鲜积极推进罗津－先锋自由经济贸易区的开发事业，愿为在这一地区投
资的外商的经济贸易活动提供优惠条件，将这地区建设成为国际中转贸易、
国际出口加工、金融、旅游地区。”
据记者在朝鲜实地考查，朝鲜罗先地区环境保护好，山青水秀，自然资
源和环境远较珲春优越，发展旅游业潜力巨大。加上人民素质高，交通方便，
辅之以开放的决心，将有极强的竞争力。
中国应避免“起大早赶晚集”
由上述事实看来，我国在开放政策上已经落后了一步，这种落后，一方
面指相对朝鲜、俄罗斯的宽松而言；一方面与图们江的长远开发前景不相适
应。由于朝、俄在政策、投资、自然资源、地理条件、环境保护方面的优势，
经过一定时间的了解与稳定后，不排除外资大量投入的情况出现，到那时，
中国很有可能“起个大早，赶个晚集”。
专家指出，珲春开发的意义远大于普通的边境经济合作，它的长远目标
是建立自由贸易区。图们江下游地区适合设立自由贸易区，其理由有四：
一是国际上已经形成美加墨、欧共体、东南亚三大经济集团化组织，在
这种形势下，在珲春设立自由贸易区将来过渡到跨国自由贸易区，正适应了世界经济集团化、区域化的必然趋势；
二是从地理位置上看，中朝俄三国的自然条件与现有的交通基础设施各
具优势、互补性强，优越的欧亚大陆桥位置，海－铁－海国际联运的运输方
式，要求实行跨国自由贸易区政策才能协调好才能协调好各自利益；
三是联合国开发计划署方案实施后，这里将成为东北亚交通、运输、工
业加工、贸易旅游中心，成为自由度最高的跨国自由贸区；
四是中、俄、朝在其各自领土上设立和实施自由贸易区的开发步伐已经
进入实质性阶段。
图们江开发不仅将带动吉林省及东北经济的发展，并且关系到中国的国
际形象，因此必须加快步伐，扩大开放力度，以保持主动。综合联合国官员、
地方政府以及外商意见，我国需要进行的建设和开放政策集中在：
一、以口岸铁路为龙头，加快珲春基础设施建设。由于种种原因，长度
仅６３公里的图们─珲春口岸铁路已修了９年还未通车，特别是去年以来工
程锹镐未动，已严重影响了珲春的开发开放。许多外商非常关心铁路什么时
候可以开通，不少外商表示，一俟铁路修通，就将大举投资。此外，在力争
图们江恢复出海权和在图们江内河建港的同时，我国还应在陆地和空中交通
枢纽建设上有较大举措。
二、制定深入、广泛、系统的宣传战略，进一步提高知名度，吸引国内
外客商投资。许多外商反映，图们江项目在北美、欧洲仍然只有少数人知道，
与其开发前景不相适应。
三、制定人才培训计划，调配高素质干部和人才充实珲春市，以适应国
际合作和高层次的经济开发。
四、使图们江开发由地方行为上升为中央行为。联合国工业开发组织国
别主任戴维斯先生认为，目前中央政府的许多部门对图们江开发项目知之甚
少，提出的政策、措施与“中国第三大跨世纪工程”的身份很不相配，需要
地方与中央积极协调。
一些专家指出，图们江开发项目不是一般的“边境经济合作”，而是２
１世纪国际经济合作的新方式，是不同社会制度、不同生产力发展水平的国家以紧密方式发展区域经济的重大探索，需要特殊的开放政策和国家的强力
支持。
人们有理由相信，图们江三角洲的经济腾飞，这一天为期不远了。
（１９９６年稿）
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